DETRÁS DE LAS REFORMAS FILLON, ARENA, MORATTI, ... ¿LA MANO DE
LA
COMISIÓN EUROPEA?
"EDUCACIÓN Y FORMACIÓN 2010": CÓMO LA SEÑORA REDING HA PROVOCADO LA ACELERACIÓN DEL RITMO DE LAS REFORMAS
Nico HIRTT
A fin de detener las protestas de los Institutos de Enseñanza Secundaria, el Ministro francés de Educación, François Fillon, se ha visto obligado por el Presidente de la República a acelerar su proyecto de reforma. A la vez, en la Bélgica francófona, la Ministra Arena afirma querer concluir su "Contrato estratégico para la educación" antes de las vacaciones estivales, a pesar de una viva oposición. En Italia, el gobierno Berlusconi pretende también avanzar en la aplicación del "plan Moratti", aunque ha sido fuertemente impugnado por enseñantes, alumnos y padres. En Inglaterra, el gobierno ha propuesto un aumento del presupuesto de educación hasta el 5,6% del PIB, a cambio de una rápida puesta en práctica del plan "Education and Skills: Investment for Reform". En Alemania, el gobierno federal y los Länder, acaban de dar entrada, con urgencia, a un programa de evaluación de los sistemas educativos, destinado a coordinar las políticas regionales. En Dinamarca, una reforma de la enseñanza secundaria superior está prevista igualmente para el año en curso. La lista es aún más larga.
¿Qué mosca ha picado a los ministros europeos de Educación? Se llama Comisión Europea. En efecto, el Comisario europeo de Educación (hasta hace poco la Señora Reding, reemplazada hoy por Jan Figel), ha obtenido recientemente un poder inmenso: el de poder de dictar a los países miembros el contenido y ritmo de las reformas de sus sistemas de enseñanza, y de orientarlos según un objetivo único: poner la escuela europea al servicio de la economía europea, tal como previó la estrategia llamada "de Lisboa".
Hace poco más de un año, el 11 de Noviembre de 2003, la Comisión europea hacía público un comunicado de importancia capital, que no recibió en su tiempo toda la atención que merecía: "Educación y formación 2010: la urgencia de las reformas para conseguir la estrategia de Lisboa".
En este documento, la Sra. Reding se erige en juez de las políticas educativas nacionales. Dice estar satisfecha porque "se han desplegado esfuerzos en todos los países europeos en orden a adaptar los sistemas de educación y de formación a la sociedad y a la economía del conocimiento", pero, añade, "las reformas emprendidas no están a la altura de lo que está en juego y su ritmo actual no permitirá a la Unión lograr los objetivos que se ha fijado". Al término de un largo informe, ampliamente alarmista, el texto de la Comisión propone las prioridades a las que deberían estar obligados los gobiernos de cara a los próximos años. La Comisión "propone" igualmente mecanismos de control a fin de asegurar que cada gobierno respete estas prioridades. "En su defecto", dice la Comisión, "es previsible que la diferencia entre la Unión y sus principales competidores aumente y, lo que es más grave, que el éxito de la estrategia de Lisboa en su conjunto quede fuertemente comprometido".
Antes de entrar a considerar con detalle el texto de la Sra. Reding, recordemos, en primer lugar, lo que es esta "estrategia de Lisboa", que constituye en lo sucesivo la referencia inevitable de toda política educativa en Europa.
En Marzo de 2000, el Consejo Europeo de Lisboa, constatando que la Unión Europea se encontraba "frente a un formidable cambio radical inducido por la mundialización y por los desafíos inherentes a una nueva economía fundada en el conocimiento", había seleccionado un objetivo estratégico potente: la Unión debía, de aquí a 2010, "transformar la economía del conocimiento en la más competitiva y dinámica del mundo". El Consejo señalaba que estos cambios exigían no sólo "una transformación radical de la economía europea", sino también "un programa ambicioso con vistas a modernizar los sistemas de seguridad social y educación". Como reconocía la Comisión Europea en su comunicado de 2003, esto volvía a decidir la instrumentalización total de la enseñanza al servicio de la competencia económica: "Nunca antes el Consejo europeo había otorgado tal reconocimiento al papel jugado por los sistemas de educación y de formación en la estrategia económica y social y en el futuro de la Unión".
Aún era preciso traducir los objetivos
generales de Lisboa a una estrategia coherente en materia de política educativa. Es a
esto a lo que se consagraron los ministros de educación con ocasión de los Consejos de
Estocolmo (Marzo de 2001) y Barcelona (Marzo 2002). En Estocolmo, los ministros decidieron
seleccionar tres objetivos estratégicos: "mejorar la calidad y eficacia de los
sistemas de educación y de formación", "facilitar el acceso de todos
a los sistemas de educación de formación" y "abrir al mundo exterior los
sistemas de educación y de formación". Veremos luego lo que significan, aquí,
las palabras "calidad" y "apertura". En Barcelona, estos tres
objetivos estratégicos fueron traducidos en trece "objetivos concretos" como: "desarrollar
las competencias de la sociedad del conocimiento", "aumentar las inversiones en
capital humano", "reforzar los vínculos con el mundo laboral"
o incluso "desarrollar el espíritu de empresa". Estos objetivos
comunes se fundieron en un documento estratégico: "Educación y formación en
Europa: sistemas diferentes, objetivos compartidos", publicado en 2002. Por
último, en Mayo de 2003, la Comisión hizo adoptar cinco criterios de evaluación o
"benchmarks" a fin de [poder] juzgar la puesta en práctica de la
estrategia común.
La escuela al servicio de la economía
Los sistemas educativos de las sociedades capitalistas avanzadas afrontan, de ahora en adelante, una contradicción de importancia: ¿cómo conciliar la modernización de la enseñanza al servicio de la economía con las obligaciones presupuestarias cada vez más restrictivas? La respuesta a este dilema está en el corazón de la estrategia elaborada después de Lisboa. Consiste en adaptar la enseñanza a un medio económico altamente imprevisible y a un mercado de trabajo donde los niveles de cualificación tienden más a distanciarse, a polarizarse, que a elevarse.
Si la "sociedad del conocimiento"
reclama un número creciente de especialistas de diferentes niveles -formaciones
profesionales, técnicas y superiores- en ciertos sectores harto particulares, el mercado
de trabajo crea, paradójicamente, cada vez más empleos de escaso nivel de
cualificación. En Francia, después de la caída regular durante algunos decenios, el
número de empleos "no cualificados" ha vuelto a aumentar, pasando de 4,3 a 5
millones en el curso de los diez últimos años (Encuesta de empleo 1982-2001, INSEE).
Estos trabajadores llamados "no cualificados" deben disponer, sin embargo, de un
gran número de competencias: saber leer, escribir, hacer cálculo, manejar un tratamiento
de texto o Internet, saber pronunciar algunas frases estandarizadas en dos o tres lenguas
europeas, entre las cuales, obligatoriamente, el inglés. De aquí la necesidad de
precisar las "competencias básicas" de las que deberán ser portadores.
En este contexto, la visión clásica de la "democratización" –más exactamente: de la masificación- de la enseñanza, pensada como un alza general y continua del acceso a los saberes para todos, puede hoy ser reemplazada por una visión dual y flexible: reforzar y especializar las formaciones superiores o técnicas de unos, mientras baja la formación común al nivel de una base mínima de vagas competencias "sociales" y "transversales". En cuanto a la puesta al día de los conocimientos y competencias de los trabajadores, para asegurar el mantenimiento de su productividad en un ambiente técnico y económico en evolución rápida, será cuestión, no ya de un sistema educativo formal, sino de formación "a lo largo de la vida".
Evidentemente, no va a haber empleo para todos, pero, al asegurar la empleabilidad de todos en estos puestos de trabajo precarios y flexibles, se aumenta la reserva de contratación de mano de obra y se garantiza así el mantenimiento de una presión constante sobre los salarios.
He aquí cómo el documento Educación y formación en Europa define las competencias necesarias en la pretendida "sociedad del conocimiento": "no solamente saber contar, leer y escribir, sino también la competencia básica en ciencias, lenguas extranjeras, la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y de las demás tecnologías, la capacidad de aprender a aprender, las competencias que facilitan la vida en sociedad, el espíritu de empresa y lo que podría calificarse como cultura general". Observamos de paso que, por lo demás, casi no se habla ya de "lo que podría calificarse como cultura general". Esta competencia parece que no figura aquí más que para guardar las formas. En cambio, se precisa cuidadosamente lo que se entiende por "espíritu de empresa" y cómo conseguirlo. La educación y la formación deberían, se nos dice, "hacer comprender el valor de la empresa en el sentido más amplio posible del término, es decir, la diligencia en resolver problemas, la inversión en términos de tiempo y esfuerzo con vistas a tener éxito, la voluntad de tomar iniciativas y riesgos razonables".
Con este fin, uno de los medios preconizados es el de reforzar los vínculos entre la escuela y el mundo de la empresa. En efecto, la Comisión estima que los sistemas de educación y de formación de Europa están con demasiada frecuencia "replegados sobre sí mismos" y que tienen "necesidad de esta colaboración para convertirse, ellos también, en organizaciones capaces de aprender, para estar abiertas a las evoluciones, a las contribuciones, a las ideas y a los talentos del exterior, y para conservar –o adquirir- su utilidad frente a las necesidades reales de las personas que se forman en ellas". Es esta constatación, este déficit de adaptabilidad de la enseñanza frente a las demandas en vertiginoso cambio del ambiente económico, lo que justifica un discurso que predica siempre más descentralización, más desregulación y más autonomía: "instituciones más abiertas y más receptivas serán (...) más capaces de estimular el espíritu de empresa y de iniciativa que necesitan los estudiantes, las personas en formación y los titulados".
Sobre el plan de inversiones a consagrar para conseguir los objetivos fijados en Lisboa, la Comisión explica que se trata, por una parte, de asegurar "una distribución equitativa y eficaz de los recursos disponibles" y, por otra, de desarrollar "el potencial de asociación entre los sectores público y privado".
La Señora Reding se molesta
Este programa lo han suscrito todos los ministros. Y podemos, en Francia, en Bélgica, en Italia y en otros lugares, dar testimonio de los esfuerzos que se han aunado para disponer su aplicación. Sin embargo, en su comunicado de Noviembre de 2003, la Comisión monta en cólera y enumera una larga serie de críticas dirigidas a los ministros de educación que, estima ella, hacen bastante mal su trabajo. Pasemos breve revista a las principales.
1. La Comisión se lamenta de que no haya "ningún signo de aumento sustancial de las inversiones totales (públicas y privadas) en recursos humanos". Constatando que el esfuerzo público ya no puede aumentar más y que incluso ha disminuido en la mayor parte de los Estados miembros entre 1995 y 2000, la Comisión concluye señalando una baja inversión del sector privado, en particular en la enseñanza superior y en la formación continuada". En comparación con la Unión, el esfuerzo privado es cinco veces más importante en los EE.UU. (2,2% del PIB contra el 0,4%) y tres veces más en Japón (1,2%).
2. La Comisión estima "insuficientes" los esfuerzos realizados para reforzar el acceso a las "competencias básicas". Se preocupa, en particular, por el acceso a las lenguas extranjeras. A pesar de un ligero aumento –de 1.2 lenguas extranjeras por alumno al inicio de los años 90 se ha pasado a una media de 1.5 en 2002- seguimos estando "muy lejos del objetivo fijado por el Consejo Europeo de Barcelona": garantizar que todos los alumnos/estudiantes aprendan al menos dos lenguas extranjeras.
3. La Comisión critica igualmente las tasas elevadas de fracaso escolar ("con costes individual, social y económicamente elevados"). Recuerda que el objetivo es reducir del 20 al 10% (en 2010) la tasa de alumnos que abandonan la escuela sin titulación. Este objetivo puede parecer generoso, pero no olvidemos que implica, en el espíritu de los dirigentes europeos, bajar las exigencias de la enseñanza obligatoria a la categoría de las solas "competencias básicas" indicadas más arriba.
4. La formación profesional sigue estando, a los ojos de la Comisión, demasiado poco adaptada a las exigencias actuales de la economía. "Pocos países se han comprometido verdaderamente a hacer de la enseñanza profesional y del aprendizaje en empresas una alternativa tan atractiva como la de la enseñanza general". Por lo tanto,"numerosos sectores deben hacer frente a una escasez de mano de obra cualificada". Conviene aquí matizar esta noción de "escasez". Significa, generalmente, no una escasez real, sino más bien una tasa de paro forzoso sectorial inferior a las tasas de paro medio, lo que tiende a limitar la capacidad de los empresarios para hacer presión sobre los salarios y condiciones de trabajo y, en consecuencia, acarrea una pérdida relativa de competitividad en relación a otros sectores, dotados de una reserva de contratación más amplia.
5. En el otro extremo de la jerarquía de empleos, la Comisión estima que la enseñanza superior europea no es "suficientemente competitiva". Recuerda, en este aspecto, que "el lugar de la enseñanza superior en la estrategia global de Lisboa sobrepasa con mucho el programa de reformas estructurales iniciado por la Declaración de Bolonia". Las cuestiones clave para asegurar a las universidades europeas su puesto en el gran mercado de la enseñanza superior, que se dibuja en el horizonte 2010 (en el marco de la AGCS), son "la financiación, la diversidad de instituciones en sus funciones y prioridades, la creación de polos de excelencia, el incentivo de las carreras o el trabajo en redes". La señal de que la enseñanza superior europea no está preparada todavía para constituir un vasto mercado es, estima la Comisión, el hecho de que la movilidad de los estudiantes sigue siendo baja. No atañe anualmente sino a 120.000 estudiantes ERASMUS, es decir, 0,8% del efectivo total.
6. La Comisión, por último, censura la demasiado débil participación de los
ciudadanos europeos en las iniciativas de formación a lo largo de toda la vida, acordadas
para asegurar el mantenimiento de su productividad. Las lagunas en este ámbito son
la consecuencia, a los ojos de la Sra. Reding, de una "visión demasiado limitada
a las exigencias de la empleabilidad" o "de un acento demasiado
exclusivo puesto sobre la recuperación de aquellos que han pasado a través de las mallas
de la educación inicial". Estos elementos están justificados, reconoce la
Comisión, pero no constituyen por sí mismos una estrategia de educación y de formación
a lo largo de la vida.
Se terminó el recreo...
Una vez expuesta esta constatación ante las narices de los malos alumnos-ministros, la Sra. Reding, como buena maestra, pasa a la fase del "remedio". Va, pues, no sólo a precisar a los malos estudiantes lo que espera de ellos, sino que, sobre todo, les promete ser desde ahora mucho más estricta y controlarlo todo desde muy cerca.
Si la didáctica moderna predica "colocar al alumno, y no el programa, en el centro", los métodos pedagógicos de la Comisión y de la maestra Reding se revelarán, en cambio, mucho más directivos. Por supuesto, se admite todavía que "las prioridades que guían las reformas y la acción son definidas por cada país, en función de las condiciones y obligaciones que le son propias", pero "es esencial que esta reflexión y estas alternativas nacionales tengan plenamente en cuenta en lo sucesivo los objetivos comunes fijados a nivel europeo en el marco de la estrategia de Lisboa". La Comisión pide, desde ahora, que cada país "dé a conocer sus prioridades políticas de inversión y de reforma en la educación y la formación a corto y medio plazo, así como la contribución al cumplimiento de los objetivos europeos para 2010 que se espera de ellos". A continuación, este ejercicio deberá permitir identificar "los sectores clave que condicionan más directamente el éxito de cada país y el de sus ciudadanos en la economía y la sociedad del conocimiento, y aquellos que requieren esfuerzos de reforma e inversión más sostenidos". En otras palabras: cada país deberá ser capaz de justificar, ante la Sra. Reding, cómo las reformas que emprende en el sector de la enseñanza responden adecuadamente a las estrategias europeas definidas desde Lisboa.
Para juzgar el trabajo de cada ministro, se recurrirá a lo que las ciencias de la educación llaman "evaluación externa": un "grupo de alto nivel" se encargará de "analizar la situación de las políticas nacionales (...) y de definir los campos de cooperación más urgentes".
En respuesta a los debates recurrentes, en diferentes países, sobre la manera de conciliar las reformas necesarias con los imperativos presupuestarios actuales, la Comisión recalca, con renovada claridad, la orientación a seguir. De una parte, dice, se puede enfocar "la reorientación hacia la educación y la formación de recursos existentes dedicados a otros sectores en que el rendimiento económico y social es más limitado" (¿la cultura?, ¿la industria audiovisual?, ¿la asistencia sanitaria?). Pero, sobre todo, partiendo de la comprobación de que "el sector público no puede por sí solo soportar el peso financiero de la puesta en práctica del objetivo fijado en Lisboa", es, pues, el sector privado el que debería "tener que asumir una responsabilidad mayor a nivel de inversiones necesarias en la educación". Estima por ello que son "necesarias" las medidas de incentivación para una inversión creciente por parte de las empresas y de los individuos.
Con vistas a desarrollar la educación y la formación a lo largo de la vida, la Comisión exige "reformas radicales y la puesta en marcha de estrategias nacionales verdaderamente globales, coherentes y consensuadas, en coherencia ellas mismas con el contexto europeo". Y para forzar a los más mediocres ministros a que den prueba de presteza, Madame Reding pone señala con claridad las etapas: "como muy tarde en el 2005, todos los países deberán haber definido tal estrategia, implicando en ella a todos los socios concernidos, y un plan de acción coherente para su puesta en práctica que afecte a todas las dimensiones de los sistemas educativos (formales y no formales)".
Se trata de dejar las bridas puestas sobre el cuello de los gobiernos nacionales. Se desarrollarán y se harán adoptar "referencias comunes (...) para muchos aspectos importantes de la educación y de la formación a lo largo de la vida". Concernirán a los principios de validación de competencias no formales; a la definición de las competencias clave "que cada uno debería asumir"; a la definición de competencias y cualificaciones necesarias para enseñantes y formadores "de cara a asumir sus nuevos papeles", y a los principios básicos que deben ser respetados "para una movilidad de calidad". Estas referencias comunes deberían ser desarrolladas en el 2005 y "su utilización sistemática en todos los países [debería] constituir una prioridad".
Para lo que tiene que ver más precisamente con la base común de competencias de la enseñanza obligatoria, la Comisión preconiza la definición, en el 2005, "de una referencia comunitaria para un perfil de conocimientos y competencias europeos a adquirir por los alumnos" lo que "permitiría sostener y facilitar la acción nacional en la materia". No hay duda de que si Thélot, Fillon o Arena pueden decir, a propósito de su visión minimalista de la formación obligatoria a nivel de colegio o de primer grado de secundaria "nosotros no tenemos elección, es un acuerdo europeo", esto les facilitará en gran medida la tarea en el plano político...
Incluso en materia de contratación y formación de profesores, Europa parece dictar su ley a los países miembros. Éstos deberían "tomar medidas para atraer al oficio de enseñante y de formador a los mejores talentos y conservarlos, incluso por el estímulo y recompensa de los buenos resultados (ya sabéis: pago al mérito y desmantelamiento de los derechos estatutarios que garantizan, por ejemplo, hoy, que un profesor de lengua materna –excedente en el mercado de trabajo- esté tan bien pagado como un matemático, que es producto escaso). Pero, sobre todo, a estos nuevos enseñantes, hará falta "prepararlos para sus nuevos papeles en la sociedad del conocimiento y en la transformación de los sistemas de educación y de formación". Para este fin, cada país deberá crear, en el 2005, "un plan de acción en materia de formación continua del personal educativo (que debe) tener un impacto positivo en la evolución de las carreras".
Tratándose de formaciones técnicas, profesionales y universitarias, la Comisión reclama la creación de un "marco europeo que sirva de referencia común para el reconocimiento de las cualificaciones" y "la creación de una plataforma que asegure la calidad o la acreditación en la enseñanza superior (en conexión con el proceso de Bolonia)". La comisión dice estar "determinada a ponerse completamente manos a la obra para conseguir alcanzarlos de aquí al 2005" y "espera" que los Estados miembros hagan lo mismo.
Conclusión
En resumen, la Comisión impone que el
proyecto Educación y Formación en Europa se convierta, "en los hechos,
en elemento central de la formulación de políticas nacionales". Pero no se
trata confiar, en este tema, en los malos alumnos-ministros, bloqueados frente a
resistencias juzgadas como corporativistas, frente a tradiciones nacionales fuertemente
obsoletas. Dado el poco tiempo que queda para actuar hasta el 2010, la Comisión se arroga
de ahora en adelante el derecho "de asegurar una continuidad más estructurada y
sistemática de los progresos realizados". Los Estados Miembros deberán, así,
proporcionarle anualmente "un informe consolidado sobre el conjunto de su acción
de educación y de formación que contribuya a la estrategia de Lisboa".
En el momento en que los países europeos se disponen a ratificar –con o sin referéndum- el proyecto de tratado constitucional europeo, las maniobras en curso en la enseñanza prefiguran, sin duda, en qué porción se reducirán los márgenes de maniobra de los gobiernos nacionales –y los derechos de los ciudadanos europeos, puesto que esta constitución no les otorgará ningún poder nuevo- frente a una Comisión Europea cada vez más poderosa, encerrada en el dogma inamovible y fundador de la Europa actual: lo que es bueno para los mercados y para las empresas es bueno para todos.
1. Nico Hirtt, Profesor de Física en un instituto de secundaria belga, es un militante comprometido de la lucha contra la mercantilización de los sistemas educativos y, en ese sentido, trabaja activamente por producir una red europea de análisis, denuncia y proposición en todos los terrenos del fenómeno educativo; ha participado en los Foros mundiales por la educación; pertenece a la activa asociación belga Aped (Appel pour une école démocratique), en cuyo sitio en la Red (www.ecoledemocratique.org) ha aparecido este artículo (7 marzo 2005). Correo electrónico: aped@ecoledemocratique.org.