Organización de los centros: Autonomía y democracia
El último bloque de las Propuestas del "Libro Verde" recoge toda una serie de aspectos sobre la organización y funcionamiento de los centros educativos que, en relación estrecha con otros ya tratados, pueden determinar el resultado final del proyecto en su conjunto.
En primer lugar, bajo el revelador título de La elección como derecho y la pluralidad como valor, se abre un capítulo dirigido a ofrecer garantías de continuidad al sector privado y concertado, en tanto se insiste en el derecho de los padres a elegir centro y en el deber de las Administraciones públicas de financiar por igual la prestación de un servicio público, con independencia de quien la proporcione. La contrapartida parece ser la exigencia a esos centros de aceptar una distribución más equitativa del alumnado, especialmente del que presenta mayores problemas y dificultades, concentrado hoy en el sector público. Aunque se alude a futuros instrumentos legales y reglamentarios para hacer cumplir un compromiso reiteradamente burlado, parece que las medidas concretas apuntan sólo a estimular las voluntades, hasta ahora reacias, con incentivos (más financiación y recursos, ...) similares a los propuestos para actuaciones compensatorias en zonas y centros de "atención preferente". De otro lado, la pluralidad como valor no sólo tiene proyección en la variedad de ofertas donde elegir, sino también en clave interna, en el "universo de posibilidades" y fines encomendados a los centros educativos. No obstante, uno de ellos parece resaltar por encima de los demás, y no precisamente el tradicional del enseñar/aprender: puesto que hoy han aparecido múltiples vías de "aprendizaje fuera del sistema", se convierte en prioritaria la "función socializadora" de la escuela. De ahí se derivaría la insistencia en que la educación es una tarea compartida, "para todos y entre todos", que exige la colaboración de familias, servicios municipales, profesionales distintos de los docentes, así como una más estrecha relación entre los centros y las empresas, sobre todo, en la formación profesional.
Un segundo capítulo, Participación y dirección: corresponsabilidad, está dedicado a la presunta recuperación de la democracia en los centros, frente a los retrocesos que suponía al respecto la LOCE; en particular, con referencia al papel de los claustros y consejos escolares en el funcionamiento y control de los centros, así como al modelo de selección y nombramiento de la dirección. Intentando mantener una posición equidistante, que haga compatibles participación y eficacia, el texto, como después veremos, se queda a medio camino en todo, y las propuestas se mueven en la mayor indefinición.
El último capítulo, Autonomía y evaluación, se extiende en los aspectos que deben formar parte de la autonomía de los centros, un concepto de peligrosa ambigüedad, que puede aumentar la ya considerable desigualdad de nuestra estructura educativa. Como factor de equilibrio y control, se definen los mecanismos de evaluación de los centros y del propio sistema educativo, que traen, de nuevo, a colación temas anteriormente aludidos en los bloques dedicados a los distintos ciclos y etapas de la enseñanza, como es el caso de las pruebas de diagnóstico y homologación.
1.- LA EDUCACIÓN: UN SERVICIO PÚBLICO DEVALUADO
En el número anterior de Crisis aparecía
un artículo dedicado al análisis de la fractura de nuestro sistema educativo, como
producto de la existencia de redes diferenciadas de centros, y a sus consecuencias
destructivas para la enseñanza pública (1). En él se señalaba la descarada
manipulación del lenguaje para confundir lo privado y lo público, considerando como tal,
en el terreno educativo, todos los centros que se financian con fondos públicos,
prescindiendo de su titularidad y de los fines, evidentemente particulares, que
caracterizan al sector privado concertado y subvencionado. También hay referencias
diversas al mismo problema en otros artículos de este mismo número, puesto que la
contraposición pública/privada se manifiesta en los distintos ámbitos considerados (por
ejemplo, la "extensión de la gratuidad" a la Educación Infantil, o la
"atención a la diversidad" y la escolarización de los "diversos",
etc.). En este último bloque del documento ministerial, al tratar específicamente la
estructura y funcionamiento de los centros educativos, las contradicciones y la
corrupción conceptual
afloran de nuevo por doquier.
De la afirmación del "derecho de todos
a la educación" debería desprenderse que únicamente puede ser garantizado en
igualdad de condiciones por un sistema público, bajo titularidad y gestión de la
Administración, que es responsable directa ante el conjunto de los ciudadanos. Pero lo
que se dice, a renglón seguido, es que la educación es un "servicio público",
democratizado gracias a la oferta de centros públicos y privados concertados, con
financiación en ambos casos a cargo de los presupuestos del Estado. De manera
subrepticia, pasamos de un derecho individual y universal a un servicio público que, al
parecer, lo es por el mero hecho de ser ofertado a todos (no importa por quién), cuya
democratización debe ser entendida en términos de "liberalización" (como en
cualquier otro mercado), emblemáticamente representada en la infeliz expresión del
título: la elección como derecho y la pluralidad como valor. A nadie se le
escapa que se ha alterado de tal modo el orden de los derechos, que la prioridad
neoliberal de la libre elección dentro de un marco de plurales ofertas (se juega con la
ambivalencia del término pluralidad, de centros y en los centros) puede dejar
maltrecha la equidad deseable en el acceso de todos a la educación. Por la larga
experiencia acumulada, sabemos que el objetivo nuevamente declarado de conciliar "el
derecho de los padres a elegir centro" (los que pueden) con "la obligación del
sistema de garantizar la igualdad de oportunidades", está condenada al fracaso.
La idea motriz de "educar a todos entre
todos", aparte de su intención lírica y bienpensante, parece querer aterrizar en
algún momento en la implicación, por igual, de los centros públicos y privados en la
escolarización equilibrada de alumnos inmigrantes, marginales o con especiales
necesidades educativas. Hasta ahora, conocemos la ineficacia de los reiterados buenos
consejos y tibios intentos de regulación. Las vacilaciones y vueltas atrás del nuevo
gobierno ante las presiones de los poderes fácticos de la enseñanza (Iglesia, patronal
privada,...) no ofrecen motivos para la ilusión. De ahí nuestra duda de
que futuros "instrumentos legales y reglamentarios" (no precisados en el
documento) se enfrenten realmente a la resistencia de los centros privados a perder las
prerrogativas que los hacen "diferentes" y atractivos para determinada
clientela: la discriminadora selección de su alumnado.
En relación a la Escuela Pública, abundan las referencias ideológicas que tratan de justificar la imparable devaluación de su marco. De nuevo, nos reencontramos con un peligroso cambio de acento en los fines de la educación. Se hace hincapié en la "función socializadora" de la escuela, en detrimento, según parece, de la instrucción y formación, pues, se dice, "las posibilidades de aprender fuera del sistema educativo se han multiplicado". Desde estos presupuestos, no ha de extrañarnos que el menosprecio del conocimiento y su transmisión en el ámbito escolar, haya corrido parejo a la insistencia en la educación en valores y en la limitación de los objetivos de la ESO a una general formación "ciudadana" (ya se sabe, es para todos y la mayoría no necesita llegar muy lejos). Una vez más, se defiende una posición clasista y reaccionaria donde las haya, revestida de "progresismo".
Es cierto que la socialización de niños y jóvenes es elemento fundamental de su desarrollo. Pero, se quiera o no, se trata de una tarea en la que están, o debieran estar, implicadas instancias y ámbitos muy diversos, empezando por el familiar. En cambio, sólo la escuela tiene como función específica la de enseñar y transmitir los conocimientos que, de no hacerlo ella, escasa garantía habrá de que otros agentes la cumplan.
En la misma dirección se mueve la dispersión de responsabilidades que, bajo el propósito "democrático" de compartirlas entre los más diversos agentes sociales, diluye las muy concretas de la Administración y de la política educativa que impulsa, así como las que corresponden, de forma diferenciada, a los protagonistas directamente implicados en el proceso educativo. Algo similar ocurre al definir el marco escolar: la obligación de asegurar los objetivos primordiales, que han de cumplir los centros escolares, queda igualmente desdibujada entre las variopintas funciones que se les quiere asignar, como centros de ocio, deporte y múltiples actividades paralelas. El problema grave es que, hoy, ese "universo de posibilidades" que se pretende sea cada centro no garantiza tan siquiera la primera y principal en muchos de ellos: la formación y titulación correspondiente, cubriendo los objetivos prescritos.
2.- LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA Y LA DIRECCIÓN
El documento del MEC parte de una idea preconcebida acerca del buen funcionamiento de los centros con la participación de profesores, padres y alumnos a través del consejo escolar. Únicamente habría que retocar la estructura actual del Consejo Escolar de Estado, no adaptado a la descentralización que han significado las transferencias educativas a las Comunidades Autónomas, y reequilibrar el peso de las distintas partes que intervienen en la elección de la dirección de los centros, por el sesgo antidemocrático introducido con la LOCE.
Sin embargo, la falsa apariencia de democracia (y su proceso degenerativo) viene de bastante más atrás. En modo alguno se puede decir que dejar las cosas como estaban resuelve los problemas. Más allá de una mera representación formal, los consejos escolares no han sido nunca vehículo de efectiva participación de los distintos componentes de la llamada comunidad escolar. Ni de los alumnos, sin organización propia detrás; ni de los padres, que, aparte de la escasa entidad de las respectivas asociaciones, suelen representar intereses más particulares que sociales; ni, menos aún, del profesorado, en tanto el consejo escolar vino a suplantar muchas de las funciones del claustro y relegarlo a formalidades vacías de contenido. Las atribuciones de los consejos escolares, algunas tan disparatadas como aprobar el proyecto educativo anual del centro (programaciones incluidas), no han evitado que la amplísima capacidad de decisión y autonomía reconocida haya servido más bien para aumentar la "autonomía" de la dirección, sobre todo, respecto del control que, en otros tiempos, podía ejercer sobre ella el claustro de profesores, los únicos que, desde el punto de vista profesional y de su implicación cotidiana, pueden y deben asumirlo.
Pero, ni tan siquiera en lo más irritante de la vuelta de tuerca antidemocrática dada por la LOCE, se atreven las nuevas propuestas a plantear un verdadero giro. La alternativa clara, en lo que a la dirección se refiere, es elección democrática dentro de y por el propio centro, o designación por una comisión que, cualquiera que sea su composición, siempre podrá introducir criterios de selección ajenos a la voluntad mayoritaria del claustro e, incluso, del actual consejo escolar.
La "profesionalización" de las direcciones de los centros, que tanto preocupa a la Administración, nunca fue el problema, y nada impide que, una vez elegidos democráticamente, reciban toda la formación y apoyos suplementarios que sean necesarios. Otra cosa muy distinta es el interés manifiesto de las autoridades educativas y de la inspección en burocratizar la dirección de los centros, eliminar su papel representativo de la comunidad escolar y separarla del claustro y de cualquier exigencia o control interno, para convertirla en instrumento dócil de la administración de turno como simple jefatura de personal. Es ahí, en los sucesivos pasos avanzados por distintas disposiciones ministeriales y autonómicas, tratando de convertir a los directores en el centro de todas las presiones (como representantes en exclusiva de la Administración y enfrentados a todas las exigencias democráticas que puedan partir del centro), donde hay que buscar las razones de la cada vez más escasa disposición del profesorado serio y comprometido para asumir tan ingrato papel. Evidentemente, los incentivos económicos de por vida, la progresión hacia un cuerpo especializado y cerrado sobre sí mismo, no pueden buscar sino "seleccionar" para dicha competencia a los individuos menos identificados con el sentido democrático que puede reflejar un claustro y más proclives a guiarse por sus particulares intereses.
Seamos claros: si el "imprescindible protagonismo del profesorado" no se quiere reducir a puro halago retórico, tendrá que traducirse en una recuperación del "protagonismo" del claustro en todo el quehacer educativo: en la planificación y control de la gestión cotidiana de los centros.
3.- ¿DE QUÉ AUTONOMÍA HABLAMOS?
Según reza el texto presentado por el MEC, la autonomía de los centros es considerada como "principio básico de calidad" en la LOGSE, LOPEG y LOCE, que, a su vez, establecen mecanismos de control basados en la evaluación de los centros y del propio sistema educativo. Como el objetivo de la calidad es de obligada referencia en cualquier proyecto de reforma, también la nueva se propone ampliar ese factor fundamental que es la autonomía pedagógica, organizativa y de gestión económica.
Si, a lo largo del análisis de los distintos capítulos del documento, hemos denunciado la excesiva ambigüedad de los términos en que está redactado, en este caso los peligros que de ella se derivan tienen una gravedad extrema. Con la palabra autonomía se alude a una amalgama de propósitos de muy diferente significación.
La autonomía pedagógica, que atañe al proyecto educativo de cada centro, en principio hace referencia a la libertad razonable con que deben contar los centros y cada profesor para adaptar el currículo oficial a las particulares características del entorno social, al tipo de alumnado, etc. Sin embargo, nadie ignora que, aquí y ahora, los proyectos educativos de centro sirven de cobertura a los centros privados para definir su "carácter propio", el famoso "ideario", como mecanismo de selección de su propio alumnado. Incluso en el sector público, por lo conocido dentro y fuera de nuestras fronteras, la adaptación "autónoma" al entorno cultural termina, con frecuencia, por crear verdaderos guetos, donde lo exigido y ofertado está en función de las "necesidades" y demandas, supuestamente diferentes, de un alumnado que, difícilmente, podrá salir del círculo infernal que los condena a una situación permanente de inferioridad.
Más graves pueden ser las consecuencias de una autonomía organizativa, tan limitada para los centros públicos (sometidos al dictado de la inspección en cuanto a grupos de alumnos, cupo de profesores, etc.), pero que los privados y concertados pueden utilizar de forma perversa para ofrecer aquellas opciones educativas (itinerarios, agrupaciones de alumnos, horas lectivas, etc.), que implican una directa selección del alumnado. En el capítulo que aborda la atención a la diversidad, frente al modelo de itinerarios prefijados de la LOCE, el nuevo borrador se decanta por una combinación de adaptaciones curriculares, desdobles de grupos, materias optativas y programas de diversificación. Pero, también para este modelo se requiere "un grado importante de autonomía de los centros docentes para que puedan organizar una oferta rica y diversificada de opciones y programas", como se dice en el capítulo cuarto. Desgraciadamente, estas palabras no se diferencian mucho de las utilizadas por la denostada ley "popular" que, al permitir la libre oferta de itinerarios y la "especialización" de los centros, dejaba en manos de los centros privados un resorte decisivo para segregar al alumnado. Algo que, evidentemente, no estaría al alcance de la mayoría de los centros públicos, obligados por la inspección a garantizar la escolarización de todo tipo de alumnos; sobre todo, de aquéllos que no caben en el espacio escolar ofrecido por la red concertada, dispuesta a exigir cada vez mayores subvenciones publicas por el "servicio" prestado, pero celosa defensora de su carácter de empresa y de las prerrogativas que corresponden a la iniciativa privada.
En cuanto a la autonomía económica, de nuevo pone de manifiesto su diferente plasmación en Ambas redes de enseñanza. En los centros públicos, la determinación de del presupuesto de acuerdo con los grupos de alumnos y cupo de profesores asignados por la Administración, deja a los centros un estrechísimo margen para decidir el destino de algunas partidas de gasto. En cambio, pese a que las subvenciones vienen siendo justificadas por la gratuidad que se ha de asegurar en todos los niveles obligatorios de la enseñanza (subvenciones hoy extendidas ya a los no obligatorios), las distintas administraciones educativas hacen la vista gorda y permiten a los centros privados buscarse fuentes de financiación "suplementarias", muy efectivas para sostener una competencia desleal con la enseñanza pública.
La conclusión salta a la vista con sólo observar las mismas tablas comparativas, relativas al grado de autonomía, que ofrece el MEC en el anexo de datos estadísticos. Excepto en la elección de los libros de texto y métodos de enseñanza, los centros públicos de nuestro país carecen casi por completo de otras atribuciones (recursos financieros, contratación de profesorado, horas lectivas, etc.), a la zaga del resto de países. En ese aspecto queda mucho trecho por recorrer. Claro que estamos por la autonomía en la decisión de la formación de grupos, cupo de profesores necesarios, recursos materiales u organización del horario lectivo, aspectos todos en que la inflexibilidad administrativa es tajante y decisiva. Por el contrario, la permisiva autonomía que se otorga a los centros privados y concertados para diseñar su "producto" educativo, es un perverso instrumento de privilegio, discriminación y apoyo encubierto a la privatización y mercantilización del sistema educativo, tantas veces denunciado, sin que hasta ahora veamos el menor propósito de contención.
Una vez más, hemos de insistir en que la desigualdad (de condiciones de escolarización, de selección de alumnado y de oferta educativa: justo lo que significa la "autonomía" reivindicada por el sector privado y concertado) pervierte de raíz el resultado de cualquier medida educativa y determina aún mayores desequilibrios en el conjunto del sistema de enseñanza
En lo que atañe a los mecanismos de evaluación interna y externa, que el documento propone como contrapeso a la autonomía antes referida, poca o ninguna novedad se ofrece y menos aún la mínima fiabilidad sobre su eficacia. A lo largo del texto se plantean sólo dos pruebas diagnósticas (en cuarto de Primaria y segundo de Secundaria Obligatoria), y se rechazan las pruebas al final de etapa, que deberían cumplir el doble papel de homologar efectivamente las enseñanzas impartidas en las distintas redes de centros y de garantizar la consecución de los objetivos propuestos por el mismo sistema. Contradictoriamente con las razones aducidas con el pretexto de evitar cribas segregadoras y selectivas, se mantiene la Prueba de Acceso a la Universidad al final del proceso educativo general, para ejercer precisamente esa función criticada en anteriores momentos. Todos sabemos que la permisividad, o incluso la inducción, de las varias formas de "promoción automática", en nada ayudan a los alumnos que, faltos de los conocimientos e instrumentos necesarios para su progreso educativo, se ven empujados al abandono temprano de la enseñanza o a titulaciones de escaso nivel formativo. Una vez más, posiciones de clara inspiración clasista se disfrazan de paternalista comprensión de las deficiencias, al parecer irremediables por el origen social de los alumnos, para justificar menores niveles de exigencia, que los condenan sin remisión a la segregación de por vida.
El sistema que no ejerce el control debido sobre el logro de los objetivos mínimos en cada etapa y nivel está ejerciendo un fraude educativo y social. Ninguno de los mecanismos descritos en el documento han demostrado eficacia en el pasado y no hay motivos para confiar en que la tengan en el futuro. Habrá que esperar al informe PISA, cada tres años, para que, desde fuera, nos bajen del pedestal de autocomplacencia en el que todos los proyectos de reforma educativa han preferido instalarse.
Fermín Rodríguez
(1) Chomin Cunchillos: "Ante la nueva reforma: la doble red y las propuestas del PSOE". Crisis 2004, nº 7, en www.colectivobgracian.com